Francesco Pallante, costituzionalista: Come la Costituzione garantisce la separazione dei poteri,   l’autonomia della magistratura e i diritti dei cittadini

ANNA MARIA BIANCHI MISSAGLIA: Come possiamo spiegare in modo semplice i rischi per i diritti dei cittadini di questa riforma? L’argomento sembra molto tecnico, e  molte persone non conoscono bene cosa prevede  la nostra Costituzione per garantire l’autonomia dei magistrati e perché.

FRANCESCO PALLANTE: Grazie anzitutto per questa opportunità di intervenire su un tema che ha profili tecnici, è difficile, ma va affrontato perché è importante e centrale nella vita di ciascun cittadino e di ciascuna cittadina.

Partiamo dal contesto generale, quello per cui le Costituzioni degli stati novecenteschi, e ancor prima le Costituzioni degli stati ottocenteschi, che venivano chiamati “stati di diritto”, sono basate sulla ben nota tripartizione dei poteri: poteri che sono separati e tripartiti, in maniera tale che il potere di fare le leggi spetti al parlamento, il potere di dare esecuzione alle leggi spetti al governo e il potere di sanzionare la violazione delle leggi spetti alla magistratura.

Questi tre poteri un tempo erano concentrati nelle mani di un unico sovrano, il quale aveva quindi modo di gestire una risorsa di potere molto molto ampia, al punto che, semplificando, poteva fare un po’ quello che voleva.

Per sottolineare tale aspetto, si è solito dire che l’opposto rispetto allo “stato di diritto” è lo “stato della forza”, cioè lo stato in cui uno soltanto, il titolare del potere, è forte a sufficienza da potersi imporre su tutti gli altri. È letteralmente sovrano: sovrano è colui che non ha nessuno al di sopra di sé e può fare quello che vuole.

Per contrastare questa idea, che è un’idea pericolosa perché naturalmente in un mondo del genere saremmo tutti in balia di questo unico fortissimo potere, già dai tempi di Montesquieu si inizia a proporre di separare il potere tra tre diversi organi, in modo tale che si renda necessaria una collaborazione tra i diversi organi.

Quindi la tripartizione del potere consiste nel prendere un grande potere e dividerlo in tre poteri più piccoli, che devono collaborare tra di loro per poter ottenere gli obiettivi che in precedenza potevano essere raggiunti, con azione solitaria, dal titolare del grande potere.

In più, con l’avvento delle costituzioni contemporanee, nel Novecento, avviene l’introduzione di diritti costituzionali finalmente considerati sovraordinati rispetto alle leggi approvate dal Parlamento. Nell’Ottocento i diritti erano sempre suscettibili di venire sospesi e, di fatto, il Parlamento aveva il potere di decidere nelle leggi tutto ciò che intendeva decidere (anche se poi non poteva dare esecuzione cioè applicazione alle leggi o sanzionarne la violazione); nel Novecento i diritti ricevono piena tutela: il Parlamento non può inserire qualsivoglia contenuto nel testo della legge, deve approvare solo contenuti rispettosi dei diritti costituzionali.

La Costituzione italiana dice che la sovranità appartiene al popolo, il quale elegge il Parlamento, ma tale sovranità va esercitata nelle forme e nei limiti della Costituzione. Le forme sono le procedure, implicano il rispetto della collaborazione necessaria tra le tre componenti del potere di cui abbiamo detto prima; mentre i limiti sono vincoli di contenuto, tali per cui, chiunque governi, chiunque, come si dice, abbia vinto le elezioni, certe cose non potrà comunque farle.

Non si può discriminare tra i sessi: anche chi ha avuto il voto della maggioranza del popolo sovrano non può fare una legge che vieti alle donne, per esempio, di diventare primari negli ospedali. Sarebbe una discriminazione vietata dall’articolo 3 della Costituzione, e nemmeno il popolo può decidere questa violazione del principio di uguaglianza. Allo stesso modo ci sono cose che chiunque governi non può non fare, cioè deve fare. Poiché, per esempio, è sancito il diritto alla salute, chiunque governi deve curare i malati; poiché è sancito il diritto all’istruzione, chiunque governi deve prevedere le scuole e i percorsi di istruzione per i ragazzi e le ragazze.

E cosa succede nel caso in cui i diritti costituzionali siano violati da leggi che non prevedono ciò che devono prevedere o che prevedono ciò che non devono prevedere? In questi casi i cittadini che lamentano la violazione dei loro diritti si rivolgono a un giudice, alla magistratura. La magistratura, in collaborazione con la Corte Costituzionale, che è un giudice particolare, ha esattamente il compito costituzionale di verificare se le leggi del Parlamento sono o meno rispettose dei diritti costituzionali, e se non lo sono la Corte Costituzionale riscontrerà che il popolo ha esercitato la sovranità, tramite il Parlamento, violando le forme o i limiti, e annullerà la legge, cancellandola dall’ordinamento. Nessuno deve più obbedire a una legge che è stata annullata dalla Corte Costituzionale.

Si capisce, allora, che il ruolo della magistratura è importantissimo non soltanto nel caso in cui vi sia un conflitto tra cittadini, un privato contro un altro privato, ad esempio io con il mio vicino di casa perché dobbiamo tracciare una delimitazione dei nostri confini e non siamo d’accordo. Anche questo è molto importante, naturalmente, ma in più esistono situazioni in cui le parti contrapposte sono il cittadino e un qualche “potere”, o per meglio dire l’organo che costituzionalmente ha esercitato un potere costituzionale al di fuori delle forme e dei limiti. In tali casi compito della magistratura è intervenire per fermare un’azione pubblica che vada contro i limiti sanciti dalla Costituzione, a protezione dei diritti dei cittadini.

Sotto questo aspetto, annullare l’indipendenza dei magistrati o anche solo diminuirla, non è un dispetto fatto ai magistrati, perché comunque loro continueranno a guadagnare gli stessi soldi che guadagnano oggi, continueranno a fare più o meno il lavoro che fanno oggi, continueranno grosso modo la loro vita come quella odierna; chi ci rimette è chi rischia di ritrovarsi a essere la parte debole dei giudizi, tutte le volte in cui c’è uno squilibrio di forze dinnanzi a un magistrato.

Ciò può avvenire tra soggetti privati: pensiamo un piccolo correntista che si contrappone alla sua banca, quindi un grande potere economico, per porre questioni legate al calcolo degli interessi. C’è stata una lunga vicenda giudiziaria in passato legata al cosiddetto anatocismo bancario, cioè la produzione di interessi sugli interessi e non sul capitale di partenza. O ancora pensiamo a casi in cui un singolo lavoratore si confronta con l’enorme potere economico di una multinazionale, rivendicando i suoi diritti. O a casi drammatici come quelli in cui il parente di una vittima sul lavoro chiede un risarcimento a una grande multinazionale: Report, su Rai Tre, ha recentemente fatto una trasmissione molto interessante in cui si vede chiaramente la forza del potere economico a confronto con le vittime ammalatesi sul posto di lavoro.

Ci sono anche situazioni in cui il contrasto non è tra soggetti privati, pur dotati di forze così squilibrate, ma tra un privato e un potere pubblico. Un cittadino che volesse ottenere le cure di cui necessita da un’ASL e non le ricevesse fa ricorso a un giudice, e il giudice deve avere la forza di andare contro il potere politico che indirettamente gestisce le ASL: nel caso, il potere regionale che magari ha approvato regolamenti o provvedimenti amministrativi che non sono consoni con l’articolo 32 della Costituzione che tutela il diritto alla salute.

In tutti questi casi, avere un magistrato che serenamente possa prendere le proprie decisioni, valutando i fatti e le norme per quello che sono, e poi in coscienza esprimersi eventualmente anche a favore della parte debole, senza subire condizionamenti da poteri esterni alla magistratura, è una garanzia per i più deboli, per i cittadini normali come siamo tutti noi, che non abbiamo particolari risorse di potere. Per questo è particolarmente delicato intervenire sulle regole costituzionali preposte al funzionamento della magistratura.

ANNA MARIA BIANCHI MISSAGLIA: l’Assemblea costituente ha introdotto nella Costituzione l’autogoverno dei magistrati attraverso il Consiglio Superiore della Magistratura. L’organo di autogoverno che viene profondamente modificato da questa riforma costituzionale. Perché per i padri e le madri costituenti era così importante che la magistratura si autogovernasse?

FRANCESCO PALLANTE: Dobbiamo considerare in proposito che i condizionamenti nei confronti dei magistrati possono essere diretti o indiretti. Un conto è se io vado da un magistrato e   lo minaccio: sono un mafioso, metto la pistola sulla scrivania e gli dico “guarda che se decidi come non piace a me la pagherai”.

Questa è una minaccia diretta, credo non molto comune. Ma ci sono forme di condizionamento indiretto che sono altrettanto insidiose, che chiamano in causa il ruolo Consiglio Superiore della Magistratura, il CSM. Che cos’è il CSM? Non è un giudice, non è un collegio giudiziario. È un organo che gestisce l’amministrazione della magistratura, e cioè indice i concorsi per assumere i magistrati, assegna i vincitori a una sede o all’altra, a un incarico o all’altro, decide sui trasferimenti quando i magistrati chiedono di trasferirsi da una città all’altra, valuta le promozioni e decide sui procedimenti disciplinari. Tutto ciò che ha a che fare con la vita professionale di un magistrato viene deciso dal Consiglio Superiore della Magistratura, che è un organo costituzionale composto in maggioranza da magistrati. Quindi sono magistrati, eletti da magistrati, che decidono sulla vita professionale dei magistrati. Dell’organo fanno parte anche componenti eletti dal Parlamento, quindi persone che hanno la fiducia dei partiti politici. Inoltre, sono presenti come membri di diritto componenti di garanzia come il Presidente della Repubblica, insieme al giudice di più alto grado del nostro ordinamento, che è il primo presidente della Corte di Cassazione, e al pubblico ministero di più alto grado nel nostro ordinamento, che è il Procuratore generale presso la Corte di Cassazione.

Quest’organo esercita con la Costituzione poteri amministrativi che un tempo erano gestiti dal Ministro della Giustizia, cioè da un membro del governo. Qui sta il punto critico. Immaginiamo che un magistrato abbia preso servizio in una città molto lontana da casa e dalla famiglia: per esempio, lui è di Firenze e ha preso servizio a Catania. Dopo alcuni anni, vorrebbe riavvicinarsi alla famiglia, magari i genitori diventano anziani, oppure ha dei figli, vuole stare con la moglie: insomma, chiede il trasferimento a Firenze. Se la decisione sul trasferimento spetta al ministro, il ministro può tranquillamente dirgli: “ah, vuoi andare a Firenze? E su cosa ti devi pronunciare tra poco? Quali sono le cause che pendono davanti a te? Ah, sei tu il giudice di quella causa in cui è coinvolto quell’importante finanziatore della mia campagna elettorale. Beh, tu intanto decidi questa causa, poi io decido sul tuo trasferimento”. Questo dà l’idea, pur molto semplificata, di come potrebbe funzionare un condizionamento indiretto. Avendo il potere di decidere su ciò che interessa la vita professionale dei magistrati, è evidente che si può indurli a prendere determinate decisioni anziché altre, o comunque provare a farlo. Erano dinamiche di questo tipo che al tempo dello Statuto Albertino e poi ancora di più al tempo del fascismo consentivano al potere politico di controllare l’attività della magistratura in maniera piuttosto incisiva.

È per evitare tutto questo che i costituenti decidono di sottrarre il potere di gestione della vita professionale dei magistrati al governo e di affidarlo al Consiglio Superiore della Magistratura. Se sono magistrati che decidono sulla vita professionale dei magistrati, il potere di condizionamento si indebolisce.

La riforma voluta dal governo Meloni interviene sul Consiglio Superiore della Magistratura spezzandolo in due organi privi del potere disciplinare, che viene affidato a un’Alta corte disciplinare, cioè un terzo organo appositamente istituito. Come abbiamo visto prima, se un potere viene spezzato in più poteri, si ottengono poteri più deboli, meno capaci di svolgere il proprio ruolo con la stessa incisività dell’organo unico. Dunque, la riforma crea due CSM più deboli e un’Alta Corte più debole. Debole significa, in questi casi, condizionabile.

Inoltre, la riforma prevede che la composizione di tali organi non sia più come oggi, basata sull’elezione di magistrati da parte dei magistrati e di esperti di diritto da parte della politica. I magistrati saranno estratti a sorte: sarà il caso a stabilire quali saranno i componenti dei due CSM e dell’Alta Corte per conto dei magistrati. La politica continuerà invece a scegliere in maniera oculata i suoi rappresentanti all’interno di tali organi. Il testo della nuova Costituzione prevede che siano sorteggiati anch’essi, ma da un elenco precompilato dal Parlamento, a maggioranza semplice, cioè la maggioranza politica di turno, senza il coinvolgimento delle opposizioni, e senza che sia prevista una lunghezza minima dell’elenco. Quindi se dovranno essere sorteggiati dieci nomi, l’elenco potrà essere di undici nomi. Ma anche fossero venti, nulla cambierebbe: si scelgono venti persone di fiducia. Quello dei componenti scelto dalla politica sarà dunque un sorteggio pilotato, truccato, non un sorteggio “secco” come quello che riguarderà la componente dei magistrati.

Questo cosa comporterà? Comporterà il fatto che, mentre, da una parte, la componente dei magistrati sarà frutto del caso, gli estratti a sorte non si conosceranno reciprocamente se non forse di nome, non avranno dei rapporti di consonanza, visioni della giustizia comuni gli uni con gli altri, dall’altra parte, la componente scelta dalla politica avrà invece una compattezza ideale e una compattezza d’azione che consentirà ai suoi membri di dominare l’agenda e il funzionamento dei due nuovi CSM e dell’Alta Corte disciplinare. Quindi non soltanto avremo organi di autogoverno più deboli, ma al loro interno sarà ulteriormente indebolita la componente che proviene dalla magistratura, a favore della componente politica. In conclusione, tornerà la possibilità di condizionamento politico dell’attività della magistratura.

ANNA MARIA BIANCHI MISSAGLIA: Quale messaggio è necessario lanciare a tutti quei cittadini che magari pensano che questa riforma non li riguardi o che si tratti di una separazione delle carriere dei magistrati, questioni molto tecniche che non riguardano i propri diritti?

FRANCESCO PALLANTE: Come ho detto prima, occorre tenere sempre presente il fatto che i magistrati sono coloro che costituzionalmente hanno il compito di tutelare i nostri diritti costituzionali. Ovviamente nessuno si augura mai di doversi rivolgere a un giudice per veder tutelato un proprio diritto, ma, se dovesse capitare, il fatto che ci sia un giudice terzo e imparziale a cui rivolgersi, è una garanzia in sé. Se il giudice sarà debole e condizionabile, i casi saranno due: o siamo una parte così forte da essere in condizione di influenzare l’attività della magistratura, o non lo siamo. E se non lo siamo, com’è per la stragrande maggioranza delle persone, il rischio è di finire schiacciati dai poteri che avranno la capacità di condizionare l’attività della magistratura. Una magistratura le cui decisioni, non dimentichiamolo, possono influire in maniera molto incisiva sulle nostre vite.

5 febbraio 2026

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