L’intervista a Gaetano Azzariti Professore ordinario di Diritto costituzionale  – Università degli Studi di Roma La Sapienza, sulla riforma della legge elettorale in discussione alla Camera, registrata nell’ambito della serie di video interviste di Carteinregola Riforma della Legge elettorale: meno rappresentanza, meno democrazia a cura di Anna Maria Bianchi, Isabella Pierantoni e Pietro Spirito (in calce il video)

Anna Maria Bianchi

La  riforma della legge elettorale è un tema che avrà  ricadute dirette sulla vita delle persone, sull’espressione dei propri diritti di elettori e della propria rappresentanza, ma che purtroppo sta passando in sordina, anche perché  percepito dai più come troppo tecnico e complesso. Oggi ne parliamo con il costituzionalista Gaetano Azzariti, a cui diamo il benvenuto. Per prima cosa le chiederei di raccontare quali sono i principali punti critici della proposta.

Gaetano Azzariti

Mi sembra che siano due i pilastri di questa legge elettorale.

Da un lato, un tentativo di assicurare una maggioranza purchessia, anche qualora l’esito delle elezioni non dovesse in realtà far emergere nessuna maggioranza. D’altro lato – il secondo pilastro – la volontà di scegliere impropriamente, attraverso l’elezione del Parlamento, anche il presidente del Consiglio dei ministri. Un modo per conseguire lo stesso risultato che si voleva ottenere, cambiando la Costituzione, con l’elezione diretta del premier: una volta scomparsa dall’orizzonte la proposta di revisione costituzionale, ecco ora che si vuole raggiungere, in modo surrettizio, lo stesso scopo attraverso la legge ordinaria elettorale.

Entrambi questi obiettivi rappresentano una forzatura rispetto al sistema costituzionale vigente. Credo che – se dovesse passare questa legge – la Corte costituzionale sarà chiamata ad intervenire. Ad essa spetterà alla fine l’ultima parola. E, a mio parere, la Consulta non potrà che dichiarare l’illegittimità costituzionale di diverse disposizioni della legge, se approvate nell’attuale testo. Speriamo solo che ciò possa avvenire in tempo utile, ovvero prima delle prossime elezioni, poiché, altrimenti, queste rischiano di svolgersi in base a regole altamente sospette di incostituzionalità.

Vediamo separatamente i due profili indicati. Per quanto riguarda il primo – garantire in modo assoluto una maggioranza purchessia – è il nome stesso che tradisce l’intenzione: “Stabilicum”. La stabilità a qualsiasi costo, da conseguire tramite un premio da garantire alla minoranza vincente, la “minore minoranza” diciamo così. Un grande premio di ben 70 deputati alla Camera e di 35 senatori al Senato.

Non è il premio in sé a suscitare dubbi, ma l’entità e il meccanismo di assegnazione. Per comprendere dove si celano i vizi bisogna ricordare quanto ebbe a scrivere la Corte nelle due sentenze che hanno dichiarato l’illegittimità costituzionale del Porcellum prima, dell’Italicum poi. In quell’occasione, nella prima delle due sentenze, la Corte costituzionale affermò che rientra nella discrezionalità del legislatore la scelta dei sistemi elettorali e diverse possono essere le modalità di composizione delle liste e delle preferenze. Il sistema di lista con preferenze, l’uninominale o anche – e questo è quello che a noi interessa – un sistema a liste bloccate; però in questo caso – dice espressamente la Corte – ci sono due condizioni che devono essere rispettate: che non tutto il sistema sia bloccato e che le lista siano assolutamente brevi, tali cioè da permettere all’elettore di riconoscere i candidati del suo collegio, di sapere in tal modo per chi vota. Tutte e due queste condizioni non sono presenti in questa proposta di legge elettorale.

Non ci sono i requisiti richiesti perché i 70 parlamentari o i 35 senatori vengono eletti in blocco, e quindi ogni elettore, se avrà la fortuna di far parte della coalizione vincente, contribuirà a eleggere tutti i 70 deputati e tutti i 35 senatori: altro che liste brevi e candidati riconoscibili.

Né questo vizio può essere sanato dal fatto che i candidati inseriti nel “listone” vengono artificialmente distribuiti nelle diverse circoscrizioni. Una crassa finzione, poiché una cosa è certa, ovvero che l’elettore di una qualunque circoscrizione – per esempio della Calabria – se avrà la fortuna di aver votata per la coalizione premiata, avrà contribuito ad eleggere tutti i 70 parlamentari, tanto quelli della sua circoscrizione quanto quelli di ogni altra parte del territorio italiano – per esempio quelli del Piemonte.  

La Corte costituzionale ha, inoltre, stabilito che il premio può essere legittimo, ma a condizione che venga superata una certa soglia di consenso reale. Premi senza soglia sono certamente incostituzionali. Nell’attuale versione del disegno di legge tale soglia è stata fissata al 42%. Se non viene raggiunta? In tal caso la distribuzione dei seggi avviene in base ai criteri proporzionali. Sarebbe questo un esito che renderebbe inutile tutto lo sforzo e la ratio della legge. Ci si potrebbe rallegrare dell’eterogenesi dei fini, ma in fondo dimostra l’irragionevolezza e le difficoltà del sistema proposto.

L’altro pilastro è l’obbligo di indicare il Presidente del consiglio della coalizione. Com’è noto la nostra costituzione stabilisce che spetta al capo dello Stato individuare e quindi nominare il Presidente del Consiglio dei ministri: dopo le elezioni, sulla base dei risultati elettorali, durante la legislatura (a seguito di eventuali crisi di governo) in base ai nuovi equilibri politico-parlamentari che si dovessero affermare. Pertanto, una procedura che può portare ad esiti diversi, in base alle valutazioni autonome del Capo dello Stato. La nomina del presidente del consiglio non può dunque essere predeterminata dalle forze politiche.

Tanto è evidente questo che con un emendamento s’è scritto nella legge che l’indicazione, pur se definita dalle coalizioni al momento della presentazione delle liste, cionondimeno non contrasta con le prerogative del Capo dello Stato e con la Costituzione.

La domanda che pongo è semplice, e credo che la risposta sia facile da darsi: “può una legge ordinaria autocertificare la propria costituzionalità?”. Si tratta del classico caso di excusatio non petita: in qualche modo si vogliono mettere le mani avanti, perché si è assolutamente consapevoli che una volta che c’è un impegno (nella relazione si cerca di sminuire sottolineando che si tratta di un impegno solo “politico” ovvero di mera “trasparenza”), le forze politiche non potranno poi andare dal Capo dello Stato e non ritenersi vincolati a quello che hanno promesso agli elettori, rendendo vano ogni tentativo di mediazione e ogni eventuale diversa valutazione del nostro garante della Costituzione.

Anna Maria Bianchi

Guardiamo questa vicenda con sguardo più ampio.  Si invoca la stabilità a scapito del pluralismo,  ma il pluralismo è una garanzia democratica. Lei ha spesso  parlato della difficoltà del governare, che però non deve impedire il confronto tra forze politiche, che  fa parte delle regole democratiche.

Gaetano Azzariti

Governare nel rispetto delle logiche di una democrazia è difficile. In conformità con quelle di una democrazia pluralista è ancora più faticoso. È molto più facile governare in ordinamenti di natura autoritaria, al limite dittatoriale, perché lì decide tutto un capo senza bisogno di mediazioni e senza contraddittorio. In fondo il governo dell’uno semplifica al massimo le decisioni e le rende immediate. Questa è una banale, ma rivelatrice verità.

Purtroppo per i nostri governanti, però, viviamo in società che ritengono sia la democrazia la migliore forma di Stato, in cui bisogna garantire che le decisioni siano assunte da molti, possibilmente da tutti. Per questo bisogna assicurare una rappresentanza politica plurale.  Questa è la ragione per cui il sistema di scelta dei propri rappresentanti più democratico è quello proporzionale; ciascuno elegge un proprio rappresentante e poi ci sarà un luogo – il Parlamento – in cui si raggiunge il “compromesso”, come scrivono tanti classici della democrazia, ad iniziare da Hans Kelsen.

Se queste sono cose di senso comune, da molto tempo a questa parte – almeno da un quarto di secolo – si assiste ad una progressiva erosione del potere parlamentare e una concentrazione del potere nelle mani di un unico organo (il Governo). Se, nella nostra Costituzione, è scritto che il Parlamento è al centro del sistema costituzionale e che è necessario preservare un equilibrio nel rapporto tra i diversi poteri – questo ce l’ha insegnato Montesquieu – è evidente che oggi si assiste ad uno squilibrio, ad un predominio del Governo su ogni altro potere.

È così che la dialettica parlamentare si riduce, e il “luogo del compromesso” diventa il Consiglio dei ministri, ovvero la volontà politica si forma in quei “luoghi” informali dove si riuniscono le varie componenti che danno vita ad una maggioranza, senza alcun ascolto di chi non ne fa parte. Un’alterazione profonda delle regole democratiche.

Solo nel Parlamento – assicurando che sia questo l’organo dove si assumono le decisioni politiche generali – si può garantire che siano ascoltate e che si possa tener conto di tutte le voci o almeno di tutte le forze sociali che riescono ad ottenere una rappresentanza parlamentare.

Che non si possa concentrare la decisone entro un unico organo ce lo dice la nostra carta costituzionale, ma lo ha ribadito anche la Corte costituzionale, nonché sempre più spesso il garante della nostra Costituzione. Il presidente della Repubblica più volte, nei suoi interventi di moral suasion, ricorda infatti come ci sono dei limiti alle decisioni della maggioranza. Dei limiti a quella che molti definiscono la “tirannia della maggioranza”.

Hans Kelsen diceva un’altra cosa, che a me pare molto significativa, anche se oggi può apparire eretica. Proprio considerando che spetta alla maggioranza la decisone finale, appare particolarmente rilevante il ruolo delle minoranze, perché sono esse che fanno da contrappeso. Sentire la voce delle minoranze – scriveva provocatoriamente Kelsen – è forse più importante di sentire quella delle maggioranze. Certo alla fine prevarrà l’indirizzo politico espresso dalla maggioranza, come è giusto e naturale in democrazia, però gli equilibri si creano nel rispetto delle opinioni di chi dissente da te. Questo è il cuore della democrazia pluralista.

Un principio ormai dimenticato, almeno da quando si è affermata quella che viene chiamata la “democrazia maggioritaria”. Da allora, dal referendum del 1993 sui sistemi elettorali, si è diventati un po’ strabici, si guarda soltanto da una parte, ci si preoccupa solo di garantire e tutelare la solidità delle maggioranze. La governabilità è diventata un mito che tutto finisce per assoggettare.

Non voglio con ciò dire che la stabilità non sia un obiettivo. Lo ha detto la Corte costituzionale: è un obiettivo costituzionalmente apprezzabile. Certo che sì. Chi, infatti, potrebbe negare che non sarebbe auspicabile che i governi durino a lungo? Si potrebbe aggiungere anche l’auspicio che “governino bene”, o almeno che rispettino rigorosamente le regole della democrazia pluralista. La durate dei governi è certamente uno obiettivo di pregio costituzionale. Ma poi c’è l’altro corno: quello della rappresentanza politica plurale.

Ancora una volta sono le parole della Corte che ce lo ricordano: oltre la stabilità, ciò che è ancora più importante, perché si pone a fondamento della democrazia, è che nel momento delle elezioni sia assicurata la rappresentanza politica plurale, che non può essere ridotta alla rappresentanza dell’uno ma deve essere una rappresentanza dei molti.

Dovremmo allora trovare un sistema elettorale che, anziché garantire la stabilità “costi quel che costi”, si proponga di raggiungere l’obiettivo “necessario” (non solo “legittimo”) di preservare la democrazia rappresentativa e il pluralismo politico. Questa sì che sarebbe un’inversione di tendenza estremamente opportuna, soprattutto oggi, quando si sta palesando una grave crisi della democrazia, che emerge in base ad un dato non contestabile, da un fatto statistico. La democrazia è in crisi se le persone non vanno a votare.  E oggi, come ben noto, metà degli aventi diritto non esercita il proprio diritto al voto. Ed è per questo che, anziché adottare una legge elettorale che forza ulteriormente gli esiti del voto, volendo garantire purchessia una maggioranza ad un governo di minoranza, sarebbe opportuno adottare una legge elettorale che convinca la maggioranza degli elettori a tornare alle urne. Saranno poi i rappresentanti del popolo, come dice la nostra Costituzione, in base al loro libero mandato, ad individuare le maggioranze di volta in volta in grado di governare entro un sistema di democrazia parlamentare.

Anna Maria Bianchi

Dal suo punto di vista quale sistema sarebbe il sistema elettorale adatto secondo lei ad essere battezzato Democraticum?  Perché il Rosatellum vigente non è esente da difetti e critiche…

Gaetano Azzariti

L’attuale sistema elettorale – il Rosatellum – è tutt’altro che esente da difetti. La proposta di legge attualmente in discussione in Parlamento è però peggiore: è il peggio del peggio. Premesso che le leggi elettorali sono strumenti e non esiste un modello perfetto che risolve tutti i problemi, voglio comunque rispondere alla domanda.

A mio modo di vedere il sistema migliore in questo contesto potrebbe essere quello usato dal 1948 sino al 1993 per le elezioni del Senato. Una legge di natura proporzionale, con collegi uninominali e con una soglia di sbarramento, che in Germania è del 5%. La soglia deve essere calibrata in base al numero dei parlamentari da eleggere, che in Germania è elevato e variabile. In Italia i parlamentari sono molti meno, quindi una soglia adeguata dovrebbe essere quella del 3%.

La soglia di sbarramento serve a evitare l’eccessiva frammentazione dei partiti, poi si procede ad un’assegnazione proporzionale dei seggi, ciascuna forza politica deve trovare una rappresentanza in proporzione ai suffragi realmente ottenuti. Ciò andrebbe a sanare anche un vizio degli attuali sistemi che assegnano un premio alla coalizione. Paradossalmente fornendo una super-rappresentanza alle forze minori che finiscono per essere decisive per far vincere la coalizione. È così che i vari Vannacci, Renzi, Calenda, etc., se faranno parte di una coalizione potranno esercitare quel che normalmente si dice un “potere di ricatto”. Il termine è certamente eccessivo, ma non v’è dubbio che potranno contrattare da una posizione di forza la formazione delle liste bloccate di ben 70 o 35 seggi. La cui composizione è il frutto di una contrattazione tra le forze politiche. E chi si ritiene decisivo per vincere, anche se poco rappresenta, si farà valere, pretendendo più seggi rispetto alla sua effettiva forza. In un sistema proporzionale, invece, superata la soglia (3%, abbiamo detto), ciascuno conterà per quel che riesce a rappresentare.

Perché collegi uninominali? Non solo perché in questo modo si risolverebbe l’annosa questione del voto di lista (e il rischio di voto di scambio o di cordate che esso trascina con sé) o della lista bloccata (che espropria l’elettore di ogni scelta dei suoi rappresentati), ma perché rappresenta un sistema in grado di rafforzare una doppia responsabilità.  Dal lato quella dei partiti, i quali si devono assumere la responsabilità del candidato da presentare agli elettori, dall’altro però anche quella dell’elettore che deve scegliere responsabilmente sia il partito ma anche il proprio rappresentante. Un sistema di equilibrio tra la responsabilità del partito che presenta un unico candidato per ciascun collegio; peraltro, anche quest’ultimo ne trarrà beneficio, poiché non dovrà più la sua elezione solo al partito e alla sua collocazione dentro una lista, ma anche al territorio e agli elettori che lo hanno scelto; l’elettore, infine, che dovrà valutare non solo la forza politica ma anche la persona che viene proposta come candidato, scegliendo così il “suo” parlamentare. Il legame del candidato al territorio (purché le circoscrizioni siano di ridotte dimensioni) permetterebbe, inoltre, di ridurre il tasso eccessivo di leaderizzazione del nostro sistema politico. Oltre al capo carismatico del partito, l’elettore sarà legato anche al candidato che si è presentato e si è fatto conoscere in quel territorio.

Anna Maria Bianchi

Cosa succede adesso? Quali sono le prospettive di questo disegno di legge, se verrà approvato, e soprattutto cosa si può fare, cosa possono fare i partiti di opposizione e cosa può fare anche la cittadinanza?

Gaetano Azzariti

La speranza è l’ultima a morire: quindi speriamo che il Parlamento non approvi per le ragioni più diverse, magari non tutte nobili (la paura di Vannacci?). Se questa legge elettorale non fosse approvata, dal punto di vista dei cittadini, sarebbe comunque una vittoria.

Anche se ciò avvenisse, ricordo quello che ho detto prima: noi non ci troveremo in una buona situazione perché il Rosatellum è un’altra legge che dovrebbe essere modificata. Quindi quello che possiamo fare è, in ogni caso, cominciare a riflettere su come cambiare sostanzialmente la rotta, cambiare direzione, riscoprire le virtù della rappresentanza politica a fianco a quella della stabilità dei governi.

Come si può fare ciò?

Due sono le vie da seguire, quella sociale e quella giuridica. Oltre ovviamente continuare a contrastare la legge in ambito politico parlamentare. Con riferimento a quest’ultimo è però da dire che i regolamenti parlamentari non lasciano molto spazio. Come vediamo infatti in parlamento la maggioranza sta andando avanti senza ascoltare l’opposizione. L’opposizione invece fa un ostruzionismo che può valere fintanto che non verrà approvata la legge.

Vediamo allora cosa si può fare in ambito più propriamente sociale e in quello strettamente giuridico. Quello che può fare la società civile è anzitutto manifestare il proprio dissenso, nelle forme proprie di una comunità impegnata e consapevole dei propri diritti. Ricordando che il consenso è alla base della democrazia e che questa è una legge che non è condivisa, forse neppure capita, dai cittadini italiani.

La strada giuridica è un’altra, è quella che conduce alla Consulta. Se sarà approvata questa legge, prima o poi arriverà alla Corte. Già due volte si è arrivati alla Corte, e… “non c’è due senza tre”.

Qui si aprono una serie di problemi. Il primo è quello dei tempi. Si legge sui giornali che c’è intenzione da parte dell’attuale maggioranza di approvare la legge e andare immediatamente alle elezioni. Non so se questo sia vero. Non so neppure se questo si potrà fare: ricordo, in proposito, che lo scioglimento spetta non al governo, per nostra fortuna, ma al Presidente della Repubblica. Dunque, non è detto che le Camere possano essere sciolte, neppure se dovesse dimettersi l’attuale Governo. Certo è che se ciò dovesse avvenire in tempi rapidi sarebbe elevato il rischio di andare a votare, nelle more del processo costituzionale, con una legge elettorale che poi rischia di venir dichiarata incostituzionale.

Vorrei allora suggerire al legislatore illuminato, al buon governo – semai ci fosse in Italia – che, se anche dovesse essere approvata questa legge, con le sue criticità costituzionale abbastanza evidenti, sarebbe opportuno che prima di indire nuove elezioni si aspettasse almeno la decisione di chi ha il diritto all’ultima parola, ossia la Corte costituzionale. Sarebbe opportuno che non si facessero le elezioni prima di sentire quello che dirà la Consulta.

Certo anche questo passaggio, pur decisivo, non sarà però risolutivo. Vedremo quello che dirà la Corte costituzionale ovviamente se e quando ci arriveremo, però ricordo che non spetta alla Corte fare buone leggi. I giudici non sono legislatori.

La Corte costituzionale eventualmente dovrà dichiarare l’illegittimità costituzionale – per la terza volta – di una legge approvata da questo Parlamento. Ma poi “la palla” tornerà necessariamente al legislatore che dovrà, prima o poi, riuscire ad approvare una legge elettorale costituzionalmente conforme.

L’ultima osservazione è la seguente. Credo ovviamente che l’attuale maggioranza abbia la responsabilità maggiore con riferimento all’ultima legge elettorale in discussione. Ma è anche vero che in passato il Parlamento non ha dato buone prove. È allora il sistema politico-parlamentare nel suo complesso che si dovrebbe render conto che una terza bocciatura della legge elettorale rappresenterebbe un colpo inferto alla legittimazione della attuale maggioranza, ma anche alla politica in quanto tale, al sistema dei partiti, alla democrazia parlamentare.

Se dovesse esserci una terza bocciatura da parte della Corte sarebbe come se il garante giurisdizionale della nostra costituzione dicesse al Parlamento: “non sai nemmeno in grado di trovare un sistema per farti eleggere”. Questo in tempi di anti-politica, di anti-partiti, di anti-parlamentarismo sarebbe un esito che dovremmo cercare di schivare tutti e dovrebbero evitare soprattutto tutti i partiti politici che hanno l’ambizione di governare il Paese, senza distinzione alcuna.

Forse l’attuale classe dirigente del nostro Paese non si rende conto che sta segando il ramo su cui siede, su cui fonda la propria legittimazione. Qualunque persona che ha a cuore la nostra democrazia parlamentare, il nostro sistema dei partiti democratici, dovrebbe temere questo esito. Rivolgendomi al Parlamento e non solo all’attuale maggioranza, mi verrebbe da dire: “Fermatevi prima che sia troppo tardi”.

(L’intervista è stata registrata e pubblicata il 18 giugno 2026)

Roma, 27 giugno 2026 ( intervista registrata il 17 giugno e pubblicata on line il 19 giugno 2026 – trascrizione e editing a cura di Isabella Pierantoni )

Per osservazioni e precisazioni: laboratoriocarteinregola@gmail.com

[1] È l’inizio della celebre locuzione latina “Excusatio non petita, accusatio manifesta”, che si traduce letteralmente con “scusa non richiesta, accusa manifesta”

[1] Hans Kelsen (Praga, 11 ottobre 1881 – Berkeley, 19 aprile 1973) è stato un giurista e filosofo austriaco, tra i più importanti teorici del diritto del Novecento e il maggior esponente del normativismo. (Wikipedia)

[1] Charles-Louis de Secondat, barone di Montesquieu (1689-1755), è stato un celebre filosofo, giurista e storico francese. È considerato uno dei padri dell’Illuminismo e il teorizzatore del liberalismo politico moderno (Treccani)

[1] “persuasione morale” o “pressione morale” è un’opera di convincimento e pressione autorevole, non vincolante per legge