L’intervista a Maria Agostina Cabiddu, Professore ordinario di Istituzioni di diritto pubblico del Politecnico di Milano,  sulla riforma della legge elettorale in discussione alla Camera, registrata nell’ambito della serie di video interviste di Carteinregola Riforma della Legge elettorale: meno rappresentanza, meno democrazia a cura di Anna Maria Bianchi, Isabella Pierantoni e Pietro Spirito 

Anna Maria Bianchi

Il disegno di legge governativo, battezzato Stabilicum o Melonellum, intende modificare profondamente il nostro sistema elettorale: è stata fatta una prima proposta con prima firma del deputato Bignami, molto avversata dalle opposizioni, ed è stata  poi  presentata una nuova versione, il “Bignami bis”. Una proposta che  è stata oggetto di un appello  nel quale esprimono preoccupazioni 140 giuristi e costituzionalisti, tra cui proprio la professoressa Cabiddu, , che è stata anche audita dalla Commissione Affari Costituzionali. Quali sono le preoccupazioni e  i punti principali messi in evidenza dall’appello ?

Maria Agostina Cabiddu

I profili critici messi in evidenza da diversi esperti nel corso delle audizioni parlamentari e ripresi, sinteticamente, nell’appello che è stato sottoscritto dai  costituzionalisti,già più di 150,  gli stessi con i quali stiamo organizzando un evento a Roma a fine giugno, per esprimere la nostra contrarietà alla riforma nello stesso momento in cui il testo approderà in Aula; un evento che ci vedrà insieme ai cittadini, alle associazioni e alle forze politiche, che vorranno aderire e al quale spero voglia partecipare anche Carteinregola [adesione poi data dalla nostra associazione NDR].

Le criticità riguardano, innanzitutto, il tempo e il metodo seguito per questo testo di modifica della legge elettorale e, ovviamente, il merito, che vede la violazione dei principi – di libertà, di personalità e di eguaglianza del voto – sanciti dall’art. 48 della Costituzione, l’indicazione del candidato Presidente del Consiglio al momento della presentazione delle liste, l’abnormità del premio di maggioranza che rischia di mettere a rischio la tenuta complessiva del sistema.

Va detto che la legge elettorale è una legge ordinaria e non una legge costituzionale e molto si è discusso sulla scelta dei Costituenti di non costituzionalizzare – cosa che, invece, oggi ci chiede anche il Consiglio d’Europa – le regole del gioco, ma è certo che stiamo parlando di una legge  che, – determinando le regole del gioco e i quorum per la formazione degli organi costituzionali – può definirsi, a tutti gli effetti, una legge para-costituzionale e, in quanto tale, sottratta alla disponibilità della maggioranza di turno.

E invece, andando con ordine: il testo è proposto dalla maggioranza e portato avanti senza la benché minima considerazione delle molte perplessità manifestate circa la compatibilità della c.d. riforma con i principi costituzionali. In effetti, anche nel testo emendato, il cosiddetto Bignami-bis, le modifiche apportate, fra cui l’innalzamento della soglia dal 40% al 42% per ottenere il premio di maggioranza, non modificano – dal punto di vista che qui interessa – sostanzialmente nulla, e, anzi, risultano pura operazione di opportunismo politico.

Quali che siano stati i calcoli (peraltro facilmente intuibili dato il quadro delle forze politiche in campo) che hanno portato, per es., a “questo” innalzamento della soglia, la sostanza del provvedimento non cambia: il sistema proposto conserva e, anzi, per certi versi, aggrava, i vizi messi in luce nell’appello, a cominciare da quello per cui, contrariamente, agli obiettivi dichiarati, riassunti nel nomignolo (Stabilicum) subito affibbiato alla proposta, questa legge elettorale, come è stato osservato da molti, non garantisce alcuna stabilità di governo. Un conto è, infatti, un accordo raggiunto intorno a un programma, altro è diverso è costringere  partiti e movimenti nella camicia di forza di coalizioni tenute insieme dall’obiettivo di conquistare il premio di “governabilità”: il collante del potere potrebbe bastare – come è bastato, in effetti, finora – a tenere insieme la compagine, non certo ad assicurare l’unità dell’indirizzo politico. Basta, d’altra parte, guardare all’attuale maggioranza: quale stabilità esprime in politica estera, nell’economia, nella concezione della forma di stato? Il/lo/la presidente del Consiglio può vantarsi di guidare il Governo più longevo della storia repubblicana (cosa che da sola basterebbe a smontare la “necessità” della riforma) ma questo non ha niente a che vedere con la (in)capacità di esprimere una linea politica utile allo sviluppo del Paese, sicché bisognerebbe domandarsi e domandarle a che cosa questa stabilità è servita e serve.

Dopo trent’anni di leggi elettorali ispirate al dogma della governabilità, d’altra parte, dovremmo aver tutti capito che questa non può mai andare disgiunta dalla rappresentanza se non si vuole tradire la Costituzione; la nostra forma di governo, infatti, mette al centro del sistema il Parlamento, l’organo rappresentativo del popolo sovrano e del pluralismo ed è il Parlamento (e non il Capo del Governo, come vorrebbe questo testo) che dà vita all’esecutivo, chiamato a governare in nome e per conto dello stesso popolo.

La governabilità non è, d’altra parte, un “a priori” desiderabile anche perché allude, sinistramente, a una condizione passiva, a una soggezione; interessa, invece, l’obiettivo cui tendere, che non può però essere imposto con forzature che ignorino le condizioni di contorno: sistema partitico, cultura politica, storia, condizioni economiche e sociali del paese, etc.  

D’altra parte, sono da sempre convinta che, anche per quanto riguarda la disciplina delle garanzie costituzionali, ovvero i freni e i bilanciamenti che il Costituente ha stabilito affinché la costituzione possa rimanere presidio di libertà per tutti, solo una legge elettorale di tipo proporzionale sia in grado di garantire un loro adeguato funzionamento. Con questo non voglio dire che la legge elettorale sia immodificabile quanto, piuttosto, che ogni intervento su di esse debba, consapevolmente e responsabilmente, considerarne l’impatto sulla tenuta complessiva del sistema.

Il punto è che questa proposta va in senso esattamente opposto ed è evidente che l’invocata governabilità è puro argomento retorico per arrivare ad altro e, in particolare, a mettere le mani –oltre che sul Parlamento e sul Governo –, anche sugli organi di garanzia: Presidente della Repubblica, Corte costituzionale, Consiglio Superiore della magistratura e Consigli di presidenza delle altre giurisdizioni, Autorità di regolazione e di vigilanza … insomma: sui pieni poteri.

Peraltro, come accennato, l’attuale maggioranza è certamente stabile e non si può seriamente affermare che le difetti il potere, che, sembra, sta esercitando a tutti i livelli senza particolare rispetto per i limiti; non è detto, tuttavia, che l’eccesso di forzature, che la c.d. riforma elettorale introduce, vada nel senso di rafforzare questa stabilità e non piuttosto in quello di indebolirla, sicché non è detto che la coalizione forzosa (specie se troppo “variopinta”), una volta che si sia appropriata dell’esorbitante premio di maggioranza, non deflagri alla prima curva; né tantomeno è detto che alla Camera e al Senato (dato il diverso criterio di ripartizione dei seggi) ci sia la stessa maggioranza.   

Questo è allora un nodo: l’unità di indirizzo politico o, se si vuole, la capacità di governo, può essere garantita, a mio avviso, solo dall’accordo fra le forze politiche, che – all’esito delle elezioni – condividono un programma di governo, costruito sulla base di quanto dalle stesse presentato e “promesso” in campagna elettorale.

Il termine Stabilicum non mi sembra dunque quello più appropriato per questo testo, non solo perché accede acriticamente alla bandiera sventolata da chi lo sostiene, come se davvero ci fosse l’esigenza di un rafforzamento e di una stabilizzazione dell’esecutivo, ma anche e soprattutto perché in tal modo distrae l’attenzione da quel che, invece, realmente, lo caratterizza, ovvero la trasformazione di un minoranza di voti in una maggioranza di seggi, capace di prendersi tutto.  

Per questo lo chiamerei piuttosto sistema minoritario o, per usare il latinetto che piace a giuristi e politologi, Mino(ri)tarium, termine che richiama la mostruosa creatura della mitologia greca. In effetti, anche qui siamo di fronte a un mostro (giuridico), che si presenta con una faccia proporzionale, vistosamente truccata con liste bloccate e pluricandidature, cui corrisponde un corpo pelosamente maggioritario, con un ricco premio di “governabilità” fatto di 70 deputati e 35 senatori: un sesto dei parlamentari imposti con la “lista nazionale”, il listone (dico: listone) dei “fedelissimi”.

Dunque, non Stabilicum ma Minoritarium perché, appunto, siamo di fronte a un meccanismo talmente abnorme da far impallidire persino la cosiddetta «legge truffa» (l. 148/1953), così chiamata perché consegnava alla lista o coalizione di liste che avesse raggiunto il 50% +1 (n.b.: maggioranza assoluta) il 64,4% dei seggi, mentre qui un premio analogo potrà essere assegnato a chi raggiungerà il 42% dei consensi, soglia che –  rapportata all’odierna affluenza – richiama piuttosto il R.D. n. 2444 del 1923 (c.d. Legge Acerbo), il sistema elettorale maggioritario approvato dal Parlamento durante il primo governo Mussolini, che prevedeva l’assegnazione di 2/3 dei seggi alla lista di candidati che avesse ottenuto la maggioranza relativa del 25% dei voti validi a livello nazionale.

Sembra il caso di ricordare che, nel 1953, alla legge Scelba si era opposto, con un veemente discorso parlamentare, il missino Giorgio Almirante, che aveva denunciato il fatto che, con quel premio, il voto a un partito di maggioranza avrebbe finito per valere il doppio di quello dato a un partito d’opposizione, così violando immediatamente il principio costituzionale dell’eguaglianza del voto. Oggi, i discendenti politici di Almirante sono al governo e propongono una legge che, prevedendo liste bloccate, pluricandidature e astrusi meccanismi di assegnazione dei seggi relativi alla parte proporzionale (con seggi “eccedentari” e “deficitari”, per cui, ad es., i voti espressi dagli elettori in una circoscrizione possono servire a eleggere candidati in un’altra circoscrizione), tolgono agli elettori – per affidarla alle segreterie dei partiti – ogni possibilità di scelta, con buona pace, non solo del  principio di eguaglianza ma anche dei principi di libertà e personalità del voto.

Non solo, come accennato, con quel premio, la maggioranza potrebbe occupare “totalitariamente” le istituzioni e, in particolare, quelle di garanzia, avvicinandosi persino ad avere quella maggioranza che serve per modificare in solitudine la Costituzione: un rischio inaccettabile, che va scongiurato ad ogni costo, non solo con l’opposizione parlamentare ma anche con la mobilitazione  popolare, esattamente come si è fatto per il referendum sulla giustizia.

Anna Maria Bianchi

È  proprio quello che cercheremo di fare. Nella sua audizione alla Commissione Affari Costituzionali mette  in evidenza il tempo declinato in vari aspetti: sia per l’anomalia italiana, che nel giro di qualche decennio, ha visto cambiare  il sistema elettorale più volte e  in alcuni casi con leggi poi dichiarate incostituzionali; sia per il varo di una riforma elettorale a meno di un anno dalla scadenza della legislatura,  sia la  mancanza di tempo per la Corte Costituzionale  di intervenire se fossero confermati i profili di incostituzionalità.

Maria Agostina Cabiddu

Il tempo è, di per sé, un fatto naturale che può acquistare rilevanza giuridica. Per quanto riguarda il nostro tema, per es, non è senza rilievo il momento in cui il testo è stato presentato e verosimilmente sarà approvato. A tal proposito, la Commissione di Venezia, (Commissione europea per la Democrazia attraverso il Diritto), organo consultivo del , ci ha detto che “per garantire l’effettiva attuazione della democrazia e dello Stato di diritto, gli Stati democratici non devono intervenire a modificare le regole sull’eleggibilità, inclusa la questione della presentazione dei candidati, nell’anno precedente alle elezioni per non compromettere la stabilità della legislazione elettorale e il diritto a un voto informato e consapevole”.

La stessa Commissione, come accennato, ci ha anche chiesto di costituzionalizzare la legge elettorale. Ora, io non so se, in assoluto, sia un bene o un male mettere in Costituzione la legge elettorale; certo i nostri costituenti non hanno esplicitato la loro scelta al riguardo e tuttavia la disciplina delle garanzie costituzionali (dai limiti alla revisione ai quorum stabiliti per la formazione degli organi di garanzia: Presidente della Repubblica, Corte costituzionale, Consiglio Superiore della magistratura e Consigli di presidenza delle altre giurisdizioni, Autorità di regolazione e di vigilanza, etc.) presuppone, all’evidenza, una legge di tipo proporzionale. Anche qui: lo avevamo capito da tempo e sembra ribadirlo ad ogni buon fine la Commissione di Venezia: se proprio si ritiene di mettere mano alle regole del gioco, occorre prima “sminare” il campo delle garanzie costituzionali, intervenendo sui quorum o, quantomeno, convenendo su rigorosi patti “para-sociali” (meglio, paracostituzionali come sono le leggi elettorali), che impediscano alla maggioranza di impadronirsi dei pieni poteri e, dunque, della Costituzione: i governi anche quelli “stabili” sono a tempo; la Costituzione e le regole istituzionali sono tendenzialmente vocate, come diceva il mio professore, alla “perennità” e per questo non dovrebbero essere esposte al volontarismo della maggioranza di turno.

Insomma, non c’è scritto espressamente in Costituzione ma è sottinteso che, data la disciplina delle garanzie costituzionali, la legge elettorale che i Costituenti avevano immaginato per il nostro sistema rappresentativo era e deve essere di tipo proporzionale. Poi, come sappiamo, è partita la sbornia del maggioritario.

Tuttavia, per tornare alla questione “tempo”, una cosa è certa: quale che sia il sistema scelto, non si cambiano le regole quando il gioco iniziato e noi siamo già in campagna elettorale e qualcuno, sulla base di calcoli e proiezioni, ha evidentemente capito che il cd Rosatellum, questa volta, potrebbe non andare a proprio vantaggio, sicché conviene cambiare la legge.

Il punto è che le regole istituzionali si fanno, come giustamente insiste Zagrebelsky, “quando i popoli sono sobri a valere per quando saranno ubriachi” e, in campagna elettorale, si è, certamente, tutti un po’ ubriachi.

Peraltro, il tempo qui rileva, dato che si maneggia una materia così delicata e incandescente, anche sotto il profilo della certezza del diritto e della procedura.

Al di là del principio dell’“anno elettorale”, la costruzione delle regole istituzionali esige prudenza, ponderazione e, appunto, tempo: tempo per far sedimentare le leggi vigenti e verificarne le obiettive criticità, ma anche tempo per discutere e condividere le modifiche e questo non perché l’attuale legge sia esente da profili di illegittimità (io, personalmente, avevo lavorato con l’avvocato Felice Besostri per portare il Rosatellum di fronte alla Corte costituzionale) ma perché, appunto, occorre evitare che la fretta e il calcolo congiunturale prendano il sopravvento.

Un altro profilo temporale riguarda il numero di leggi elettorali che si sono avvicendate nel corso della c.d. seconda Repubblica: fino al 1993 siamo sempre andati a votare con un sistema di tipo proporzionale. Dal ’93, in questa materia (e non solo) ci siamo sbizzarriti o forse “imbizzarriti”. Abrogata parzialmente, con il referendum sulla legge elettorale per il Senato, si è aperta la strada all’approvazione delle leggi 4 agosto n. 276 e 277 del 1993, il cd. Mattarellum (che introduceva, per la prima volta in periodo repubblicano, un sistema misto, con il 75% dei seggi assegnato in collegi uninominali), presto seguita dalla legge elettorale per le regioni (il c.d. “Tatarellum”), quindi dalla legge 21 dicembre 2005, n. 270 (il “Porcellum”, sistema elettorale proporzionale con premio di maggioranza e liste bloccate in vigore in Italia dal 2005 al 2013, utilizzato per le elezioni politiche del 2006, 2008 e 2013 e dichiarato parzialmente illegittimo dalla Corte) e ancora dalla legge 6 maggio 2015, n. 52 (l’“Italicum”, proporzionale con premio di maggioranza e ballottaggio tra le due liste più votate qualora nessuna avesse ottenuto il 40%), parzialmente annullata dalla Corte e ulteriormente incisa dall’attuale legge n. 165/2017 (“Rosatellum”) e basterebbe questo elenco a segnalare la gravità del tema, tanto più se si considera che ben due di tali leggi sono state nel frattempo dichiarate costituzionalmente illegittime dalla Corte, con una delle quali (il Porcellum) abbiamo avuto tre parlamenti eletti con regole successivamente dichiarate costituzionalmente illegittime, l’altra invece (l’Italicum) dichiarata illegittima prima ancora di essere applicata.

Il punto è che, a differenza di altri ordinamenti, il nostro non prevede l’accesso diretto alla Corte, sicché occorre percorrere la strada del giudizio incidentale e, se siamo troppo sotto elezioni, non è detto che si abbia il tempo per arrivare alla Corte costituzionale. Se davvero si intende approvare il testo con questo ritmo incalzante entro l’estate, non sarà facile arrivare per tempo di fronte alla Corte e tuttavia potrebbe non essere impossibile, date le recenti aperture in tal senso.

In ogni caso, due sono le possibilità: se si arriva troppo tardi di fronte alla Corte costituzionale, si rischia di avere, come è accaduto, nel caso del Porcellum, una dichiarazione di incostituzionalità della legge elettorale successiva all’elezione delle camere, con dunque uno stigma di illegittimità sul Parlamento emerso dalle elezioni.

Se invece si arrivasse alla Corte prima delle elezioni, come con l’Italicum, l’effetto sarà quello di consegnare al giudice costituzionale la definitiva conformazione della legge elettorale, con buona pace del primato del Parlamento.

Qui prodest? Legittimo pensare che dietro tutto questo lavorìo sulla legge elettorale, questo continuo macinare acqua, ci sia, per così dire, l’azzardo del baro, che sa che, se il colpo riesce, la vittoria arriverà prima che il trucco (cioè l’eventuale illegittimità costituzionale della legge) sia svelato, data la mancanza di un controllo preventivo da parte della Corte, data anche la riluttanza, da parte del Presidente della Repubblica, ad andare oltre la moral suasion per utilizzare in modo più incisivo gli strumenti e i poteri connessi alla promulgazione.

Non ci si può allora lamentare del fatto che gli elettori non vadano a votare, dal momento che si fa di tutto per allontanarli dalle urne: continue modifiche a vantaggio del riformatore di turno, alchimie, trucchi e trappole, che rendono impossibile (talvolta persino a chi lo ha pensato) comprendere quale sarà l’esito del voto, laddove proprio la legge che determina la composizione dell’organo rappresentativo dovrebbe essere quanto più possibile chiara e intelleggibile anche dal comune cittadino.

Pietro Spirito

Io vorrei partire da un punto sul premio di maggioranza. Non le pare necessario anche mettere un altro paletto legato alla partecipazione al voto? Con una fase calante di partecipazione al voto si rischia di dare il premio al 42% di un corpo elettorale, che magari è sceso complessivamente al 60% degli aventi diritto. Andrebbe messo un paletto, per esempio se l’affluenza al voto scende sotto l’80% il premio non può essere attribuito.

Il secondo punto, anche questo molto delicato, è l’indicazione del premier, altro elemento molto grave, perché siamo di fronte a una forzatura dello strumento. Invece di fare il premierato, con una legge costituzionale, si fa una ordinaria legge elettorale che allude al premierato, la legge non può alludere.

Maria Agostina Cabiddu

La domanda tocca due punti sensibilissimi. Circa la scarsa affluenza, confesso che da tempo nutro il sospetto che il manovratore”, più che considerarla un problema, tutto sommato, ragioni secondo la logica del “meno siamo, meglio stiamo”, dove i meno – ai quali si fa attenzione – sono evidentemente gli affezionati, i fedelissimi, che non si curano dell’interesse generale ma esclusivamente del proprio “particulare” proprio e di quello del partito di riferimento.

Naturalmente, la scarsa affluenza aggrava le criticità cui si è accennato e, in particolare, l’abnormità del premio, rendendo ulteriormente pericoloso per la qualità della vita democratica il Minoritarium, quel mostro che, pesando diversamente e illegittimamente i voti, trasforma una loro minoranza in maggioranza di seggi.

In questo quadro, una condizione come quella per cui se non si raggiunge una certa soglia di partecipazione al voto il premio non scatta sarebbe dunque più che opportuna non solo per calmierare il premio, spalmandone l’effetto su una più adeguata platea di consensi, ma anche per rispondere alla domanda di partecipazione dei cittadini, mortificata da incomprensibili meccanismi elettorali. Quando, infatti, gli elettori capiscono che il voto di ciascuno conta non vi rinunciano. L’hanno dimostrato anche da ultimo nel caso del referendum: i cittadini sono andati a votare, con un’affluenza per qualcuno sorprendente, non solo per la posta in gioco ma anche perché era chiaro che, nel caso del referendum costituzionale, il voto di ciascuno poteva fare la differenza.

Non così accade se il voto, quale che sia, viene “dopato” da liste bloccate, pluricandidature, seggi eccedentari e deficitari, premi di maggioranza esorbitanti, con l’effetto di fomentare la fuga di molti dalle urne e di aggravare ulteriormente la sperequazione nell’attribuzione dei seggi.

Aggiungo anche che, nel testo in discussione, non c’è, nonostante l’art. 51 Cost., nessuna norma che garantisca effettivamente la parità di genere, non bastando a tale scopo l’alternanza uomo-donna nell’ordine delle candidature, che ben potrebbe essere ignorata nella composizione delle liste bloccate.

Dunque, che fare? Certo l’idea di far scattare il premio solo al raggiungimento di una determinata soglia di partecipazione al voto è senza dubbio una regola interessante in una prospettiva di emendamenti.

Io, però, continuo a ritenere che il testo della riforma sia, nel suo complesso, inemendabile: troppi dubbi (per non dire certezze) di incostituzionalità, troppe forzature come quella a cui abbiamo finora accennato solo incidentalmente, circa l’obbligo (pena l’inammissibilità della lista) al momento del deposito del contrassegno, dell’indicazione del candidato che verrà proposto dalla lista o coalizione al presidente della Repubblica come Presidente del Consiglio: una sorta di premierato di fatto, che incide non solo sui poteri del Presidente della Repubblica ma anche sulla la forma di governo parlamentare sancita dalla nostra Costituzione … uno schiaffo al Presidente della Repubblica e uno al Parlamento, come in un estremo tentativo di accentramento di poteri in capo (è il caso di dire) a uno/a solo/a, ignorando pluralismo, freni e bilanciamenti, che caratterizzano la nostra democrazia. Peraltro, non sono la sola a ritenere che questa ennesima “riforma” elettorale sia inaccettabile. Lo pensano anche gli oltre 150 costituzionalisti che hanno sottoscritto l’appello da cui siamo partiti e al quale hanno aderito altri giuristi, opinionisti e migliaia di cittadini. Abbiamo, con questo appello, voluto dare un segnale e ne daremo un altro, martedì 30 giugno, con l’evento romano con cui vogliamo aprire la campagna di mobilitazione nel Paese: vogliamo fermare il Minoritarium e uscire dal labirinto della demagogia: i principi costituzionali saranno il nostro filo d’Arianna.

Anna Maria Bianchi

 Noi come Carteinregola daremo certamente adesione e rilanceremo il più possibile questa iniziativa. Continueremo a seguire tutto l’iter del processo legislativo e della discussione che si svolgerà dentro e fuori del Parlamento.

Intervista registrata il 10 giugno 2026

vedi 

per osservazioni e precisazioni scrivere a laboratoriocarteinregola@gmail.com

29 giugno 2026