Il TAR Toscana si è recentemente espresso su una questione che vedeva contrapposti Comune  di Livorno e Autorità di Sistema Portuale (ASP), accogliendo il  ricorso dell’Autorità. Pietro Spirito, economista dei trasporti  e Consigliere del Direttivo di Carteinregola,  spiega le motivazioni della sentenza, “molto più equilibrata di quanto potrebbe apparire dalle prime ricostruzioni giornalistiche”. Sentenza che non espelle il Comune dalla pianificazione portuale, ma che riconosce uno spazio preciso alla pianificazione comunale delle aree di interazione porto-città, e soprattutto che  non elimina  i vincoli paesaggistici dal porto di Livorno, ma li  riconduce al procedimento proprio della pianificazione portuale. Una pronunzia che per Spirito  ha una portata che va oltre Livorno  e va messa in connessione con il processo di  riforma del sistema portuale. (immagine di repertorio in apertura tratta dal video di presentazione della piattaforma logistica Toscana realizzato il 23 11 2021*)

La sentenza del TAR Toscana n. 1740 del 26 agosto 2026 costituisce un passaggio di particolare rilievo non solo nella storia della pianificazione del porto di Livorno, ma perché interviene sul contrasto fra istituzione comunale ed Autorità di Sistema Portuale.

Questa sentenza consente di ragionare sul problema più generale di chi abbia il potere di governare territorialmente un porto e come debbano essere composte pianificazione portuale, urbanistica comunale e tutela paesaggistica. Le norme vigenti dettano una soluzione, che viene rispecchiata dalla sentenza del Tar Toscana. Le ipotesi di riforma portuale potrebbero complicare ulteriormente gli scenari, mentre la discussione sulla autonomia differenziata intorbidisce ulteriormente le acque. Ma andiamo per ordine.

La questione di fondo: chi pianifica il porto?

La controversia specifica nasce dalla deliberazione del Consiglio comunale di Livorno n. 146 del 28 luglio 2025, con la quale il Comune aveva approvato il nuovo Piano Operativo e aggiornato il quadro conoscitivo della variante al Piano Strutturale. La disciplina comunale finiva per interessare anche aree operative portuali e retro-portuali, introducendo, fra l’altro, effetti derivanti dall’applicazione del vincolo paesaggistico della fascia costiera.Contro questa impostazione hanno proposto ricorso l’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale, la società Porta Medicea S.r.l,  Confindustria Toscana Centro e Costa, un gruppo di imprese terminaliste e concessionarie. Il punto comune delle impugnazioni era molto preciso: il Comune non avrebbe potuto esercitare una potestà urbanistica sulle aree che la legislazione statale riserva alla pianificazione portuale. Il TAR ha accolto questa impostazione.

Dobbiamo sempre avere presente che una pianificazione, in generale ed anche nei porti, non nasce come Minerva dalla testa di Giove ma è sempre il frutto di un lungo percorso e di una evoluzione storica.

Per comprendere la sentenza bisogna quindi tornare al percorso di pianificazione del porto di Livorno La vicenda non nasce nel 2025. È il risultato di una storia amministrativa durata quasi vent’anni. Il vecchio Piano Regolatore Portuale di Livorno risaliva addirittura al 1953. Nel tempo erano intervenute diverse modificazioni, ma il progressivo esaurimento delle sue previsioni aveva reso necessaria una nuova pianificazione. Lo stesso Comune aveva riconosciuto che il piano vigente non era più sufficiente a garantire prospettive di sviluppo allo scalo.

Nel 2009 il Comune avviò formalmente il procedimento per la variante al Piano Strutturale necessaria alla revisione del Piano Regolatore Portuale. È importante ricordare questo passaggio perché dimostra che, originariamente, Comune e Autorità Portuale non erano concepiti come poteri contrapposti, ma come soggetti chiamati a costruire congiuntamente il nuovo assetto territoriale.

Il documento comunale del 2009 affermava esplicitamente che la variante urbanistica era funzionale all’adozione del nuovo PRP da parte dell’Autorità Portuale.Il procedimento proseguì con una complessa cooperazione istituzionale. Nel settembre 2013 venne aperta la Conferenza dei servizi tra Comune di Livorno, Autorità Portuale, Provincia, Regione Toscana. Il procedimento si concluse nell’ottobre 2013.

Nel febbraio 2015 si tenne una nuova Conferenza dei servizi e il 12 marzo 2015 venne sottoscritto l’Accordo di pianificazione fra Comune, Provincia, Regione e Autorità Portuale. L’accordo venne quindi ratificato dai rispettivi organi istituzionali. Il Consiglio comunale approvò la variante anticipatrice al Piano Strutturale e al Regolamento Urbanistico con deliberazione n. 52 del 13 marzo 2015. Il Consiglio regionale approvò poi il nuovo Piano Regolatore Portuale con deliberazione n. 36 del 25 marzo 2015.

Questa è una data fondamentale. Il nuovo PRP di Livorno nasce quindi attraverso un processo cooperativo nel quale la pianificazione portuale e quella territoriale comunale vengono coordinate.

Il sistema del 2015 cercava di costruire una sorta di continuità territoriale fra porto e città. Il Piano Strutturale comunale prevedeva infatti che per il porto operativo valesse la disciplina del PRP. Contemporaneamente, alcune aree di transizione fra porto e città venivano ricondotte alla pianificazione urbanistica comunale.

L’articolo 7 delle norme del Piano Strutturale è particolarmente significativo: per l’ambito portuale operativo rinvia al PRP, mentre per le aree di cerniera e di transizione verso lo spazio urbano conserva uno spazio alla pianificazione comunale. Questa distinzione anticipa proprio il principio che sarebbe diventato centrale nella successiva evoluzione normativa: porto operativo ≠ area di interazione porto-città.

È qui che bisogna collocare la sentenza del TAR. Il quadro normativo è infatti cambiato con il decreto-legge n. 121 del 2021, che ha modificato l’articolo 5 della legge n. 84/1994. La nuova disciplina attribuisce all’Autorità di Sistema Portuale la pianificazione delle aree portuali e retro-portuali attraverso il PRP.

Il TAR interpreta questa disposizione in termini molto netti: il Piano Regolatore Portuale è diventato «piano territoriale di rilevanza statale» e «unico strumento di pianificazione e di governo del territorio» nell’ambito di competenza dell’Autorità. La sentenza richiama inoltre la Corte costituzionale, che con la sentenza n. 6 del 2023 aveva già valorizzato questo nuovo assetto delle competenze.

È questo il vero spartiacque.

Prima del 2021 Il sistema poteva essere interpretato maggiormente in termini di: coordinamento ed intesa tra istituzioni integrazione fra pianificazione comunale e portuale. Dopo il 2021 Il sistema si orienta verso: primato della competenza portuale statale, piano regolatore portuale,=coordinamento con la pianificazione territoriale esterna al perimetro portuale. Il rapporto gerarchico-funzionale è dunque cambiato.

Il Comune di Livorno, nel nuovo Piano Operativo approvato nel 2025, ha inserito una disciplina che, secondo il TAR, si sovrapponeva a quella propria del PRP. È qui che si determina il conflitto. Il Comune sostanzialmente utilizzava il proprio strumento urbanistico per disciplinare aree che, secondo il nuovo articolo 5 della legge n. 84/1994, appartengono al perimetro della pianificazione portuale.

Il TAR non considera questa una semplice illegittimità dell’atto. La qualificazione è molto più forte: difetto assoluto di attribuzione. In altri termini, secondo il Tribunale il Comune non ha semplicemente esercitato male una competenza che possedeva. Ha esercitato una competenza che non possedeva. Per questo la delibera comunale viene dichiarata nulla, limitatamente alle parti riguardanti le aree portuali e retro-portuali. Questa distinzione giuridica è estremamente importante.

Questo atto però non significa però che il Comune venga espulso dalla pianificazione portuale. Sarebbe un errore leggere la sentenza come una vittoria assoluta dell’Autorità portuale contro il Comune. Il TAR riconosce infatti uno spazio preciso alla pianificazione comunale: le aree di interazione porto-città. Qui la competenza urbanistica comunale continua ad avere un ruolo, anche se deve essere esercitata tenendo conto del rapporto con l’Autorità portuale e, secondo la ricostruzione della sentenza, previo parere dell’Autorità.

È una distinzione decisiva. Il territorio portuale non viene sottratto integralmente alla città. Viene invece introdotta una separazione funzionale fra due ambiti: quello operativo e funzionale che è definito dalla pianificazione portuale, e quello della interazione tra porto e città che resta nella regia della istituzione comunale.

Per la tutela paesaggistica vale un sistema integrato Stato-Regione-AdSP attraverso gli strumenti competenti. La questione decisiva diventa quindi la delimitazione concreta del perimetro portuale. Quindi la sentenza è molto più equilibrata di quanto potrebbe apparire dalle prime ricostruzioni giornalistiche. Non è corretto dire semplicemente: «Il TAR ha eliminato i vincoli paesaggistici dal porto di Livorno». La sentenza dice qualcosa di diverso. Il TAR ha escluso che il Comune possa introdurre autonomamente, attraverso il proprio piano urbanistico, il vincolo paesaggistico sulle aree portuali di competenza dell’AdSP. Ma questo non significa che il porto sia una zona franca dal vincolo paesaggistico. Ed è probabilmente questo il passaggio più importante dell’intera decisione. Il PRP diventa il luogo della composizione fra sviluppo e paesaggio. Il TAR afferma infatti che la tutela paesaggistica dovrà essere affrontata attraverso il procedimento proprio della pianificazione portuale.

Il problema nasce dal fatto che l’attuale PRP di Livorno è stato approvato nel 2015, prima dell’entrata in vigore del PIT-PPR regionale. Di conseguenza dovrà essere sottoposto ai procedimenti di conformazione o adeguamento alla pianificazione paesaggistica. Questo sposta completamente il terreno del confronto. È la sequenza dei passaggi che cambiano in base alla normativa oggi esistente. Non più: Comune → Piano Operativo → vincolo sul porto. Invece il percorso di inverte: AdSP → PRP → confronto con Regione, Ministero della Cultura e Comune → conformazione paesaggistica. È una differenza istituzionale sostanziale. Il vero problema diventa ora il nuovo PRP. Paradossalmente, la vittoria giudiziaria dell’Autorità portuale produce anche una responsabilità molto più grande. Se il PRP è davvero l’unico strumento di pianificazione del territorio portuale, allora l’AdSP non può limitarsi a difendere le proprie competenze. Deve produrre una pianificazione: territorialmente coerente, economicamente sostenibile, ambientalmente credibile, conforme alla disciplina paesaggistica, compatibile con la città, capace di governare le nuove infrastrutture,  integrata con ferrovia e rete logistica,  coerente con la transizione energetica.

La stessa AdSP ha annunciato dopo la sentenza l’intenzione di adeguare il PRP al Documento di Pianificazione Strategica di Sistema approvato con decreto ministeriale dell’11 luglio 2024 e di individuare, nel confronto con Regione, Comune e Ministero della Cultura, le aree caratterizzate da rilevante infrastrutturazione.

La sentenza va quindi letta anche  alla luce della Darsena Europa, la nuova banchina per il traffico dei contenitori. Qui emerge una questione strategica. La revisione della pianificazione portuale di Livorno non è una questione puramente amministrativa. È legata alla trasformazione dello scalo: porto storico → porto industriale e logistico integrato → piattaforma logistica regionale e nazionale.

La Darsena Europa, l’ampliamento delle capacità portuali, la connessione ferroviaria, il rapporto con l’interporto di Guasticce, la logistica retroportuale e la competitività con La Spezia, Genova e gli altri scali del Tirreno settentrionale richiedono una pianificazione che non può essere costruita attraverso una sommatoria di vincoli urbanistici.

Ma la soluzione opposta — un porto completamente autoreferenziale — sarebbe altrettanto sbagliata.

Il vero tema è dunque: autonomia della pianificazione portuale senza separazione dalla città.

La controversia rivela una contraddizione della legislazione italiana. La vicenda Livorno mette in luce una contraddizione strutturale. Da una parte lo Stato ha progressivamente rafforzato le Autorità di Sistema Portuale, attribuendo loro una funzione pianificatoria di rilievo nazionale. Dall’altra, i porti continuano a essere territori fisicamente inseriti nelle città.

Non esiste un porto economicamente competitivo che non produca effetti: sulla mobilità urbana, sulla viabilità, sulla ferrovia, sulla qualità dell’aria, sull’uso del waterfront, sulla residenzialità, sul mercato immobiliare, sull’ambiente, sulla sicurezza, sulla qualità urbana. La separazione giuridica delle competenze non può quindi diventare una separazione fisica e politica.

Ed è proprio qui che la storia della pianificazione livornese assume particolare interesse.

Nel 2013-2015 Comune, Regione, Provincia e Autorità Portuale avevano costruito un modello consensuale attraverso l’Accordo di pianificazione. Dieci anni dopo, lo stesso rapporto è arrivato davanti al giudice amministrativo. La ragione profonda è il mutamento del quadro legislativo intervenuto nel frattempo. Non è semplicemente fallita una collaborazione politica. È cambiata la distribuzione giuridica del potere di pianificazione. Questo è il punto che, a mio avviso, merita maggiore attenzione.

 La sentenza del TAR Toscana va messa in connessione con il processo di  riforma del sistema portuale La pronuncia ha una portata che va oltre Livorno. Il principio stabilito dal TAR può infatti essere sintetizzato così: Il porto non è una semplice porzione del territorio comunale sottoposta al Piano Operativo del Comune. È un’infrastruttura territoriale di rilevanza nazionale dotata di uno specifico strumento di governo: il Piano Regolatore Portuale. Questo principio può avere effetti rilevanti anche su tutti i principali porti nazionali del nostro Paese. Naturalmente, ogni controversia dovrà essere valutata alla luce del proprio perimetro portuale e degli strumenti di pianificazione concretamente vigenti.

Si tratta dunque di una sentenza importante, ma non di una vittoria senza condizioni di una linea che cancella le responsabilità delle istituzioni comunali nel processo di pianificazione dei sistemi portuali.

La sentenza appare condivisibile nella sua impostazione fondamentale. La pianificazione portuale non può essere sottoposta a una doppia sovranità urbanistica. Se il legislatore ha deciso che il PRP è l’unico strumento di pianificazione e governo del territorio all’interno del perimetro portuale, il Comune non può riappropriarsi indirettamente di quella competenza attraverso il proprio Piano Operativo.

Ci sarebbe da chiedersi ovviamente se la scelta del legislatore è stata corretta ma questo non lo potevano fare i magistrati amministrativi, chiamati ad applicare le norme esistenti.

Ma sarebbe altrettanto sbagliato trasformare questo principio in una sorta di immunità urbanistica, ambientale e paesaggistica del porto. La stessa sentenza lo esclude. La questione paesaggistica deve essere affrontata attraverso il PRP e i procedimenti di conformazione previsti dall’ordinamento. Quindi: autonomia pianificatoria non significa deregulation.

La vera sfida per Livorno

La sentenza chiude una controversia, ma ne apre una molto più importante. Adesso bisogna costruire il nuovo equilibrio istituzionale del porto. A mio giudizio il modello dovrebbe essere:

lo Stato definisce gli interessi nazionali, le infrastrutture strategiche e la tutela dei beni culturali e paesaggistici. La Regione garantisce coerenza territoriale, ambientale e infrastrutturale. Le AdSP assumono la responsabilità della pianificazione del porto e del sistema retro-portuale.

Il Comune governa la città e soprattutto l’interfaccia porto-città.

Le Imprese partecipano alla costruzione delle condizioni economiche e infrastrutturali dello sviluppo, senza sostituirsi al potere pubblico.

Il punto fondamentale è quindi non tornare al conflitto di competenze che ha prodotto la controversia giudiziaria.

30 agosto 2026

Per osservazioni e precisazioni scrivere a laboratoriocarteinregola@gmail.com

(*)

NOTE

 Sentenza  Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima) pubblicata 26/08/2026 n. 01740/2026 Vedi sul sito della Giustizia Amministrativa

La deliberazione del Consiglio comunale di Livorno n. 146 del 28 luglio 2025 ha approvato il Piano Operativo comunale e l’aggiornamento del Quadro Conoscitivo del Piano Strutturale.  Vai alla pagina dels ito del Comuen di Livorno con la Delibera e gli allegati

La deliberazione del Consiglio Comunale di Livorno n. 52 del 13 marzo 2015 ha approvato la Variante Anticipatrice al Piano Strutturale e la contestuale variante al Regolamento Urbanistico per la revisione e la definizione del Piano Regolatore del Porto (PRP) di Livorno > ai alla pagina sul sito del Comune di Livorno con la variante

Consiglio Regione Toscana Deliberazione n. 36 del 25 marzo 2015

Decreto-legge n. 121 del 2021 DECRETO-LEGGE 10 settembre 2021, n. 121  Disposizioni urgenti in materia di investimenti e sicurezza delle infrastrutture, dei trasporti e della circolazione stradale, per la funzionalità del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili, del Consiglio superiore dei lavori pubblici e dell’Agenzia nazionale per la sicurezza ((delle ferrovie e)) delle infrastrutture stradali e autostradali. (21G00133) note: Entrata in vigore del provvedimento: 11/09/2021 Decreto-Legge convertito con modificazioni dalla L. 9 novembre 2021, n. 156 (in G.U. 09/11/2021, n. 267) . (Ultimo aggiornamento all’atto pubblicato il 15/10/2025)

Legge del 28/01/1994 n. 84 Riordino della legislazione in materia portuale. Pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 28 del 04/02/1994 – supplemento ordinario S.O. n. 21.

La (depositata il 26 gennaio 2023) ha giudicato sulle competenze tra Stato e Regioni in materia di porti civili e pianificazione portuale

Sentenza  6/2023 (ECLI:IT:COST:2023:6) Giudizio:  GIUDIZIO DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE IN VIA PRINCIPALE Presidente: SCIARRA – Redattore:  PATRONI GRIFFI Udienza Pubblica del 18/10/2022;    Decisione  del 10/11/2022 Deposito de˙l 26/01/2023;    Pubblicazione in G. U. 01/02/2023 n.5 Norme impugnate:  Art. 4, c. 1° septies, lett. a), b), c) ed e), 1° octies e 1° novies, del decreto-legge 10/09/2021, n. 121, convertito, con modificazioni, nella legge 09/11/2021, n. 156.

Massime:  45274 45275 45276 45277 45278 45279 45280 45281 45282 45283 45284 45285 45286 45287 45288 45289 45290 45291 45292 45293 45294 45295 45296 45297 45298 45299 45300 45301 45404

Atti decisi: ric. 3 e 4/2022